Проблемы и перспективы сближения западных и российских подходов в сфере охраны окружающей среды при осуществлении дреджинга в пределах внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации
1Иванова Варвара Викторовна,
2Питулько Виктор Михайлович

1 - ФГУП «ВНИИОкеангеология им.И.С.Грамберга». E-mail: ivanova1@mail.ru 
2 – НИЦ экологической безопасности РАН. E-mail: pitulko@rambler.ru

Coordination of Russian environmental legislation with the relevant EU one seems to be necessary for supporting of common economic space, for example, for international business. 
There is a need for institutional and administrative changes - especially in the procedure of permitting of dredging. Comparative analysis of international experience and Russian system of environmental impact assessment in the execution of dredging shows that Russian system of environmental assessment so far applies only to the planning stage of activities and deciding on its realization. Decision on the carrying out of any large project, for example, oil terminal, was taken in the framework of sectoral programs or plans of territorial development, which should have a strategic environmental assessment (SEA).
Координация разделов природоохранного законодательства РФ с соответствующими законодательными актами ЕС необходима в свете поддержки совместного экономического пространства, например, для осуществления международных инвестиционных проектов.
Проведение работ, связанных с извлечением, перемещением и захоронением донных грунтов, в пределах внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации, состоит из выполнения компанией - оператором проекта ряда последовательных шагов. Каждый такой шаг связан с обеспечением требований российского и международного законодательства в области градостроительства, природопользования и охраны окружающей среды, многочисленных норм и правил. Нарушение этих требований может привести к существенным временным и финансовым потерям для компаний. 
Административная реформа 2000-2004 гг. ослабила систему менеджмента в области охраны природы в России. Регулятивные и контролирующие функции были рассредоточены между несколькими государственными органами и частично повторяли друг друга. В ходе последней реорганизации – в мае 2008 года – все функции экологического контроля были переданы в Росприроднадзор, а Ростехнадзор и Росгидромет (отвечающий за проведение экологического мониторинга), вошли в структуру Министерства природных ресурсов и экологии. В результате проведения таких реформ федеральные органы экологического контроля в регионах страдают из-за недостатка опытного персонала, в силу чего они не в состоянии выполнять возложенные на них обязательства должным образом.
Процедура выдачи природоохранных разрешений компаниям-операторам по-прежнему остается достаточно сложной, противоречивой и изнурительной для предприятий. В Российской Федерации назрела необходимость в институциональных и административных изменениях - особенно в процедуре выдачи природоохранных разрешений компаниям-операторам, занимающимся проведением дреджинговых работ. 
Принятый Государственной думой 23 декабря 2009 года федеральный закон "О внесении изменений в федеральные законы "О континентальном шельфе Российской Федерации", "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" и "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" уточняет функции государственной власти при использовании, охране, воспроизводстве, разведке и разработке природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, прилежащей зоны, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ. 
Цель закона — повышение эффективности использования природных ресурсов внутренних морских вод РФ, устранение имеющихся пробелов правового регулирования, а также урегулирование порядка и процедуры захоронения отходов, проведения дноуглубительных работ, перемещения и сброса грунтов на морском дне с учетом положений Конвенции по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов от 29 декабря 1972  г. Внесение предлагаемых изменений обусловлено необходимостью уточнения функций органов государственной власти федерального и регионального уровней в области использования, охраны, воспроизводства, разведки и разработки природных ресурсов. 
Законом предусматривается включение в лицензию на право пользования участком недр сведений об условиях осуществления буровых работ, создания, эксплуатации и использования искусственных островов, сооружений и установок, прокладки подводных кабелей и трубопроводов без получения дополнительной лицензии в случае, если выполнение таких работ является необходимой составляющей работ по недропользованию.  Проведение работ по выемке грунта на континентальном шельфе должно отражаться в проектной документации на создание искусственных островов, сооружений и установок, прокладку подводных кабелей и трубопроводов, при этом получение отдельного разрешения на такие работы не требуется.
Внесенные поправки делают процедуры учета природоохранных требований при разработке и согласовании проектной документации  более близкими к аналогичному европейскому законодательству.
Сравнительный анализ мирового опыта и российской системы экологической оценки воздействия при осуществлении дреджинга показывает, что отечественная система экологической оценки пока распространяется только на стадию планирования производственной деятельности, обоснования и принятия решений о ее реализации. Между тем, зарубежная тенденция развития систем экологической оценки связана с ее пролонгацией на стадию реализации проекта, хотя задачи послепроектного анализа, мониторинга или аудита, как правило, сводятся только к сравнительной оценке воздействия на окружающую среду намечаемой и фактической деятельности. 
Тем самым, экологические последствия дноуглубительных работ, не учтенные на стадии принятия решения о их реализации, и далее остаются без внимания. Как показывает опыт, прогнозируемые экологические последствия часто оказываются далекими от действительности, потому что оправдываемость экологических прогнозов достаточна низка. Таким образом,  необходимо применение экологической оценки в полном ее объеме ко всем стадиям осуществления проекта. Становится очевидным, что для обеспечения экологической безопасности при проведении дноуглубительных работ необходимо учитывать многопользовательский режим эксплуатации акваторий и оценивать кумулятивное воздействие от всех осуществляемых проектов гидротехнического строительства.
Решение об осуществлении любого крупного проекта, например, нефтеналивного терминала, принимается в рамках отраслевых программ или планов территориального развития, которые должны иметь стратегическую экологическую оценку (СЭО). 
Однако роль СЭО не ограничивается только обеспечением своевременного рассмотрения альтернатив и связанного с ними воздействия на окружающую среду. Осуществление конкретного проекта может в той или иной мере предопределять направление развития территории. Разумеется, оно должно определяться не стихийно, в результате осуществления ряда отдельных проектов, а осознанно, на основании приоритетов, установленных систематическим образом. 
СЭО может обеспечить учет экологических факторов при выработке приоритетов развития путем: 
1. Установления экологических ограничений для будущего развития проектов (оценка рамочных решений перед их принятием, а не параллельно с оценкой деталей конкретного проекта).
2. Оценки  воздействий, выходящих за рамки отдельного проекта (суммарных и накапливающихся воздействий, например оценка общего загрязнения, создаваемого несколькими проектами в контексте с остальными антропогенными источниками).
3. Выявления конфликта интересов и предупреждения конфронтации между группами землепользователей и жителями муниципальных образований. 
4.   Анализа  масштабов  воздействия прошлого (накопленного) экологического ущерба  (до сих пор порядок его величины в России, особенно в морехозяйственном комплексе, не оценивался, однако, опыт других сопоставимых стран показывает, что последующие издержки исчисляются сотнями миллиардов долларов США. МПР и Э должно осознавать серьезность этого вопроса и разработать государственную программу по решению проблемы прошлого экологического ущерба).
Регламентация проведения СЭО и оценка накопленного экологического ущерба необходимы для установления справедливых компенсационных платежей, в явной форме зависящих от эффективности деятельности компаний-операторов, тогда как при отсутствии экологических критериев в системе государственного регулирования социально-экономическим развитием приводит к перекладыванию финансовой ответственности  за ущерб природной среде на уровень государства. Штрафные санкции за экологические нарушения и плата за загрязнение окружающей среды лишь частично компенсируют дополнительные государственные затраты. Следует, однако, заметить, что на межгосударственном уровне штрафные санкции и плата за загрязнение сопредельных государств до настоящего времени не вошли в процедуры международных отношений.
Во-первых, в прибрежных акваториях и в трансграничных водоемах  необходимо разработать и ввести в бассейновое соглашение согласованные между приграничными водопользователями нормативы ПДЭН и лимиты ПДС в отношении приоритетных поллютантов, исходя из предельных состояний "мишени" -  звена экосистемы,  играющего ведущую роль в биологических процессах и  достаточно  чувствительного к изменениям экологической обстановки. Таким звеном предлагается избрать фитопланктонные сообщества.
Во-вторых,  необходимо исходить из "средних" концентраций  загрязняющих веществ в расчете не на весь объем  системы, а на объем тех ее частей, которые служат естественными ловушками загрязняющих веществ (прибрежные зоны, участки гидродинамических и солевых барьеров, заливы, эстуарии рек и т.п.). Если поступление ТМ будет нормироваться без учета этого фактора, то в прибрежной зоне, играющей огромную роль в воспроизводстве биологических ресурсов, будут очень скоро достигнуты закритические уровни загрязнения. По-видимому, расчет  допустимых нагрузок следует,  в первую очередь,  вести именно для прибрежных зон.
Необходимо также способствовать созданию такой системы сбора и анализа информации, специализированной для прибрежных акваторий, которая была бы адекватна задачам управления стратегическими рисками, задачам прогнозирования и предупреждения кризисных явлений. 
Комплекс намеченных задач определяет контуры междисциплинарного научно-практического исследования, результаты которого позволят обеспечить нормативно-методическую базу для сбалансированной эколого-экономической политики при освоении прибрежных акваторий. 
При всем многообразии эколого-химических исследований на первом месте стоит геоэкологическая оценка, контроль и прогноз развития прибрежной зоны - геосистемно обусловленного неустойчивого трехмерного пространства в виде особого переходного геоблока с субаквальными и субаэральными поверхностными проявлениями. Его специфические тектонические черты, особое строение современного и погребенного рельефа, собственная литоморфодинамика, гидрогеологический режим и физико-химические характеристики находят отражение в биоте подводных и надводных ландшафтов, на которые, прежде всего, влияют гидрометеорологические процессы и явления, придающие местным экосистемам черты изменчивости и динамичности.
Эколого-химическое и геоэкологическое изучение этих зон в условиях морских акваторий России вывело на повестку дня одну из наиболее актуальных современных проблем, связанных с экологическими угрозами (опасностями) естественного и техногенного происхождения, – химическое загрязнение  прибрежных экосистем. Эти воздействия масштабны и вариабельны, они нарушают сложившиеся природные миграционные циклы и гидрохимические закономерности пограничных обстановок «континент-море».
Острота эколого-химических проблем существенно возрастает с увеличением техногенного воздействия на морское дно и береговую сушу в прибрежных районах. Особого внимания с геоэкологической точки зрения заслуживают дноуглубительные работы, изъятие донного грунта для намыва новых территорий, прокладка подводных коммуникаций, развитие нефтедобычи, добыча твердых полезных ископаемых, дампинг, водозаборы, берегоукрепление, подводные потенциально-опасные объекты, новое портовое строительство, освоение береговой зоны.
Уязвимые участки в прибрежной зоне России включают площади сегодняшнего экологического неблагополучия и  акватории, где экологическая ситуация может ухудшиться в перспективе. 
Приходится констатировать, что в настоящем виде российское экологическое право не способно обеспечить устойчивое развитие минерально-сырьевой базы прибрежных акваторий, более того - обеспечить неистощительное хозяйствование и расцвет в 2030 и 2050 годах. Еще раньше придется затрачивать сверхсредства на поддержание качества компонентов среды, хотя бы на сегодняшнем уровне.